Общинските бюджети и собствените приходи на общините
Официалните данни на Министерство на финансите показват, че през 2019 г. общинските разходи по бюджетите на общините в страната са на стойност малко над 7 млрд. лв. В същото време собствените приходи на общините са в рамките на 2,4 млрд. лв. или 34,4% от общите разходи. През 2019 г. разходите на общините нарастват с 814 млн. лв., като едва 64 млн. лв. от тях се покриват с ръст на собствените приходи на общините, докато останалото идва от нарастването на трансферите. Тези данни показват някои тревожни тенденции:
- Общините в страната са силно зависими от държавния бюджет, като близо 2/3 от финансите им идват от трансфери. Трябва да се отчете също така, че в останалата 1/3 по-голяма част са неданъчни приходи – предимно приходи от такси, които се разходват за конкретни общински услуги по съответните направления и не са „свободни средства” за провеждане на широк спектър от местни политики;
- Тази зависимост се задълбочава, като през последната година, която беше рекордна за приходите в държавния бюджет, ефектът върху общинските бюджети идва в огромна степен през допълнителни трансфери, отпускани с извънредни постановления на правителството, а не през естествен ръст на собствените общински приходи;
- При сегашната структура на данъчната система, общините почти не „усещат“ в през нарастване на приходите и оттам – капацитета за местни политики, икономическия растеж, новите инвестиции, създаването на работни места и увеличаването на доходите, включително чрез „изсветляване“ на стопанската активност, на тяхна територия.
Липсата на адекватен собствен ресурс в родните общини е въпрос, който е коментиран многократно през годините. В актуалната Стратегия за децентрализация 2016-2025 г. той заема централно място, като са заложени и цели за 2025 г., а именно: 1) делът на общинските приходи от БВП да се увеличи от 6-7% до 10% и 2) делът на собствените приходи във всички приходи на общинските бюджети да се увеличи от 34-35% до 60%.
Това безспорно би означавало и по-висок дял на общинските разходи в консолидираната фискална програма, като резултат от увеличените правомощия и повечето разходи за местни дейности.
Подкрепата на държавата за ключови инвестиционни проекти за общините в страната безспорно е важна. Точно както са важни и големите европейски проекти, които променят градската среда в редица общини. Липсата на адекватен собствен ресурс обаче прави общините изцяло зависими от тези два инструмента – усвояване на европейски средства и/или допълнителна подкрепа от държавата. Липсва възможност за устойчиви инвестиции и интервенции в средата, които да бъдат финансирани със собствен ресурс.
През 2020 г. много общини повишиха местните данъци, като данъкът при възмездно придобиване на имущество вече на много места достигна максимума. Въпреки това, очакванията, дори изключвайки въздействието на пандемията от коронавируса, не са за забележима промяна в структурата на общинските бюджети. При запазване на текущата траектория на финансова политика, общинските финанси категорично няма да достигнат поставените цели в Стратегията за децентрализация. Приближаване към заложените цели е възможно само при стъпки са реална финансова децентрализация и преотстъпване на част от приходите от преките данъци към общините. Идеята за преотстъпване на 1/5 от приходите от подоходното облагане към общините среща широка подкрепа, както сред местните власти, така и сред множество експерти и външни наблюдатели.
Коронавирусът допълнително влоши местните финанси
Проучване на Националното сдружение на общините в Република България (НСОРБ) в периода 30 април – 11 май 2020 г. ясно показва влошеното състояние на общинските бюджети в резултат от кризата с коронавируса и въведеното извънредно положение в страната. Спадът на собствените приходи в бюджетите на общините е в рамките на около 40% независимо от типа община – малка, средна или голяма. Макар някои от ефектите да могат да бъдат компенсирани, тъй като има и отложени плащания, оценката на НСОРБ е, че силното намаление на собствените приходи, в допълнение с извънредните разходи за противоепидемични мерки, поставят в риск финансовото обезпечаване на основните общински услуги не само до края на годината, но и в средносрочен план.
Видно е, че в допълнение към структурните слабости пред местните финанси, коронавирусът донесе допълнителни проблеми, които ще ограничат възможностите на
общините за провеждат активна политика. Подобна криза разкрива, че особено важно за всеки бюджет е да има разнообразни, стабилни и по-малко волатилни приходоизточници. Силната зависимост от циклични явления също носи риск и това се вижда например при приходите от такси за разрешения за строеж и възмездно прехвърляне, които са чувствителни към инвестиционните настроения на пазара на недвижими имоти.
Много по-стабилни са приходите от данъка върху доходите на физическите лица. От една страна, заетостта и доходите са по-устойчиви в краткосрочен план дори при икономически кризи и рядко отчитат рязък спад. И към момента прогнозата е през 2020 г. приходите от подоходното облагане да останат по-високи спрямо тези от 2019 г. От друга страна, все пак приходите се влияят от условията за бизнес и създаване на работни места с високи възнаграждения, така че местните власти да бъдат стимулирани да водят политики, които привличат и задържат инвеститори в общината. Споделянето на част от приходите от подоходното облагане с общините е механизъм, който не само ще даде повече инструменти на местните власти, но и ще донесе повече предвидимост и потенциално би ограничило негативните ефекти при бъдещи кризи.
Реална финансова децентрализация и споделяне на приходите от облагането върху доходите на физическите лица
През последните години както НСОРБ, така и множество независими експерти и наблюдатели, са предлагали конкретни стъпки за реална финансова децентрализация и повишение на собствените приходи на общините. Водещо безспорно е предложението за преотстъпване на 1/5 от приходите от подоходното облагане към местните власти, което би създало директна връзка между общинския бюджет и състоянието на местната икономика. Всяко допълнително работно място или ръст в заплатите в общината пряко води до повече приходи за общината. Точно такъв стимул е нужен за активна работа на местните власти за привличане на инвестиции, развитие на икономиката и изсветляване на трудовите отношения по места.
Изчисленията спрямо текущата 2020 г. показват, че подобна промяна би означавала допълнителни 815 млн. лв. в общинските бюджети. Това би било ръст с около 33% на собствените приходи на общините, с което те биха достигнали 40-45% от всички приходи в общинските бюджети. Факт е, че дори при предприемането на такава стъпка, общинските бюджети пак биха останали далеч от поставените цели за 2025 г. Въпреки това, подобно преотстъпване е смела първа стъпка към реална финансова децентрализация и овластяване за самостоятелна активна местна политика.
Ефект върху изравнителната субсидия
Един от основните аргументи срещу подобна реформа през годините е опасението, че промяната ще окаже сериозен положителен ефект само в най-големите общини, но ще постави всички останали в неизгодна позиция. Прегледът на ефектите по общини обаче показва, че всички общини, в които има стопанска активност, ще спечелят моментално от промяната. Видимо положителен би бил ефектът както в общини с над 200 хил. население, така и в тези с 20-25 хил. население. В същото време най-малките общини ще могат да се възползват в по-голяма степен от механизма на изравнителна субсидия.
Преотстъпването на 1/5 от приходите от подоходното облагане би позволило поне 50 общини да отпаднат изцяло от механизма на изравнителната субсидия и за още около 50 общини силно да се редуцира размера на изравнителната субсидия. Това би освободило ресурс в рамките на близо 100 млн. лв., който може да бъде насочен към малките, бедни и обезлюдяващи се общини. В тях почти няма стопанска активност и към момента те са изцяло зависими от държавните трансфери. Финансовата децентрализация би позволила на държавата да фокусира своите изравнителни механизми в най-нуждаещите се общини, а не, както в момента, да подкрепя допълнително и големи общини, в т.ч. областни центрове.
Европейските примери за споделяне на приходи от преки данъци
Целите, заложени в Стратегията за децентрализация 2016-2025 г., не са случайни. България изостава спрямо почти всички европейски страни по отношение на финансовата самостоятелност на местно ниво. Разбира се, примерите за взаимодействие и отговорности между отделните власти в Европа са много различни и трудно може да се пренесе директно готов модел отвън. Въпреки това, важно е да се отчитат тенденции и работещи механизми в Европа, които да подскажат дали дадено предложение за финансова децентрализация е екзотика или потенциално работещо решение.
Данните за страните от Югоизточна Европа, в т.ч. Западните Балкани, показват, че България е една от страните, в която местните власти са в най-голяма степен зависими от трансфери, в т.ч. инвестиционни трансфери, и една от малкото страни, в които няма някаква форма на споделяне на данъчни приходи между националните и местните власти. Системата у нас на практика е силно централизирана, като стъпва върху секторни трансфери – това са делегираните дейности, и инвестиционни трансфери. Заедно с това, де факто решаващ стълб на финансиране се оказва предоставянето на допълнителни средства в рамките на годината с решение и по усмотрение на изпълнителната власт.
Идеята да се споделят приходите от подоходното облагане с местните власти – като се пренасочи 1/5 от приходите към общините, в никакъв случай не е нова за Европа. В Полша например се споделят около половината от приходите от подоходното облагане с общините, като има и съответния изравнителен механизъм за най-бедните общини. Над половината от приходите от подоходното облагане се споделят с общините и в Словения, като отново има изравнителен механизъм за най-бедните региони. В Хърватия подоходния данък също се споделя, като общините получават 60% от приходите, а отделно съществува и изравнителен фонд. Тези примери показват, че подобна система може да функционира, като тя по никакъв начин не отменя изравнителните механизми, напротив – насочва ги към-бедните региони.
Фокус върху демографията и качеството на живот
Икономическите проблеми на общините в България са ясно видими в данните за демографията. Огромна част от общините в страната постоянно губят население, както поради влошена демографска структура, така и заради отлив на население. Отрицателният механичен прираст в почти всички общини, в т.ч. големи областни центрове, илюстрира голяма част от проблемите на регионалното развитие – усещането за липса на перспектива и желанието за миграция. Едно от големите предизвикателства пред общините е да обърнат демографските процеси и да върнат усещането за подем в населението по места.
Наред с работните места и доходите, инвестициите в градската среда и социалната инфраструктура са изключително важни за подобряване качеството на живот и задържането на активните хора в съответното населено място. Подобни интервенции обаче са силно зависими от наличния собствен ресурс в общинските бюджети. Именно затова разгледаните примери за различните типове общини в страната ще вземат под внимание и демографските процеси в съответните общини.
Примери за ефект от реформата по тип общини
Финансовите възможности на общините в България са много различни. Разликата в бюджета на най-малката и най-голямата община в страната достига близо 1 000 пъти. Финансовите предизвикателства пред местните власти, в т.ч. потенциалните промени при финансова децентрализация, са много различни в зависимост от типа на общината. За тази цел ще разгледаме няколко различни примера, които да покажат реалната картина в страната. Обичайно фокусът попада върху София, но нека оставим настрана примера на столицата. Ще разгледаме по-пъстър набор от примери: 1) голям областен център – Пловдив и Русе, 2) малък областен център – Габрово и Кърджали, 3) малка, но успешна община – Елин Пелин и 4) малка и обезлюдяваща се община – Белоградчик.
Голям областен град – Пловдив и Русе
Като примери за големи областни градове можем да разгледаме общините Пловдив и Русе. Община Пловдив е една от малкото, които успява да увеличи своето население, докато община Русе отбелязва постоянен спад на населението, в т.ч. има отрицателен механичен прираст. През 2019 г. общо разходите по бюджета на Община Пловдив са 312 млн. лв., а тези на Община Русе – 121 млн. лв. Собствените приходи на двете общини са 136 млн. лв. в Пловдив и 45 млн. лв. в Русе или съответно 44% и 37% от общите им общински разходи. Макар двете общини да са две от само 6 общини с бюджет над 100 млн. годишно, те остават силно зависими от държавните трансфери.
Изчисленията показват, че при преотстъпване на 1/5 от приходите от подоходното облагане към общините, Община Пловдив би получила допълнително близо 45 млн. лв., или увеличение на собствените приходи с около 33%. В Община Русе допълнителните приходи биха били близо 17 млн. лв., или ръст с около 37% на собствените приходи. И в двете общини ефектът би бил сериозен и би позволил реализирането на големи проекти, които да имат и регионално значение. Община като Русе, която е сред най-големите, но все още губи население, ще има възможност да инвестира и да провежда активна политика за спиране отлива на хора и обръщане на демографските тенденции.
Малък областен град – Габрово и Кърджали
Кърджали и Габрово са интересни примери като по-малки областни градове. Община Габрово е в тежко състояние по отношение на демографията и постоянно губи население. Община Кърджали пък е една от малкото, която успява да привлича хора и да увеличава своето население през последните години. Разходите по бюджета на двете общини за 2019 г. са 66 млн. лв. в Кърджали и 50 млн. лв. в Габрово. Собствените им приходи са съответно 20 и 15 млн. лв., или 30% и 31% от общите разходи. Зависимостта им от държавните трансфери е още по-ясно изразена спрямо най-големите областни градове.
Изчисленията показват, че при преотстъпване на 1/5 от приходите от подоходното облагане, Община Габрово би получила допълнително 5,2 млн. лв., или увеличение на собствените приходи с около 34%. В Община Кърджали допълнителните приходи биха били близо 5,4 млн. лв., или ръст с около 28% на собствените приходи. Реално и в двете общини, макар мащабът да е различен спрямо Пловдив или Русе, положителният ефект е много сходен. Средства от този мащаб, макар и да не са достатъчни за големи регионални проекти, биха подкрепили капиталовата програма в съответните общини, в т.ч. в малките населени места, както и инвестициите в социалната инфраструктура.
Малък, но успешен град – Елин Пелин
Близостта на Елин Пелин до София прави общината атрактивна за инвестиции и успешна като развитие на фона на подобните по големина общини в страната с население около 20-25 хил. души. Общината губи леко население – поради възрастовата структура, но има положителен механичен прираст, тоест повече хора се заселват, отколкото се изселват, което е рядкост за община с такива размери. Разходите по бюджета на Община Елин Пелин през 2019 г. са 21,8 млн. лв. Собствените приходи на общината са 7,7 млн. лв. или 36% от общите разходи – отново стойност, много сходна с цитираните в областните градове. Зависимостта от държавните трансфери е видима както при малките, така и при големите общини.
Изчисленията показват, че при преотстъпване на 1/5 от приходите от подоходното облагане към общините, Община Елин Пелин би получила допълнително 3,6 млн. лв., или увеличение на собствените приходи с около 47%. Тук ефектът е дори по-голям спрямо разгледаните областни центрове, което е следствие от инвестициите и икономическата активност в общината. Подобен ресурс би позволил на Община Елин Пелин да инвестира в социалната инфраструктура, качество на средата за живот и да провежда активна демографска политика – за раждаемост и задържане на активните млади хора, което да подкрепи механичния приток на хора и да доведе до ръст на населението в общината.
Малък и обезлюдяващ се град – Белоградчик
Последният пример е за малка и обезлюдяваща се община – с под 6 хил. души население и в района с най-влошени демографски показатели (Северозападна България). Община Белоградчик постоянно губи население и има силно отрицателен механичен прираст. Разходите в бюджета през 2019 г. са 8,1 млн. лв. а собствените приходи на общината са 2,3 млн. лв., или 28% от общите разходи. Делът на собствените приходи е сравним с този в Габрово или Кърджали.
Изчисленията показват, че при преотстъпване на 1/5 от приходите от подоходното облагане Община Белоградчик би получила допълнително 255 хил. лв., или увеличение на собствените приходи с около 11%. Макар да се наблюдава положителен ефект от реформата, видимо в най-малките и обезлюдяващи се общини той е чувствително по-слаб. Това е неизбежно и е следствие от много ниската стопанска активност в тези общини. Затова е важен вторият елемент на реформата, а именно пренасочването на изравнителната субсидия към по-бедните общини. В резултат, община като Белоградчик би получила както известен ръст в собствените приходи след преотстъпването, така и сериозно увеличение в изравнителната субсидия.
Възможност и по отношение на корпоративния данък и облагането на печалбите
Наред със споделянето на приходите от облагането на доходите на физическите лица, съществуват и други механизми за допълнително увеличение на собствените приходи на общините. Подобна възможност съществува и по отношение на корпоративния данък и облагането на печалбите. Макар в чисто административен план подобна промяна да е по-трудна, отчисление по посока на общините от облагането на печалбите обвързва общинския бюджет директно със състоянието на предприятията и дава силен стимул за привличане на инвестиции. Общините, които развиват индустриални зони и привличат големи предприятия – например Елин Пелин, ще могат да инвестират в необходимата публична инфраструктура. Важно е и насочването на част от приходите от облагането на печалбите да бъде спрямо мястото на извършване на дейността, а не по регистрация на компаниите, което би изкривило подобен механизъм. Споделяне на 1/10 от приходите от корпоративните данъци би донесло в общинските бюджети около 240 млн. лв. през 2020 г.
Изводи
Преотстъпване на 1/5 от приходите от подоходното облагане към общините не е промяна в полза на една шепа големи общини, а структурна реформа, която ще даде възможност на всички общини в страната да провеждат по-активна политика за икономически растеж и по-добри условия на живот. Дори общини с по 15-25 хил. жители ще видят отчетлив ефект върху собствените си приходи и ще разполагат с истински инструмент за развитие. Политики, които целят да обърнат негативните демографски тенденции и загубата на млади и активни хора, ще могат да се реализират с ресурс и здрава основа. Най-малките и обезлюдяващи се общини могат да получат много по-голям дял от държавните трансфери – основно изравнителната субсидия, което ще им позволи да покрият належащи нужди и да осигурят нормални условия за живот в малките населени места.
